«Уральский рабочий» и Елена Мационг: Наемный мэр и неуемные политики

Почему в России не приживается институт сити-менеджеров?

Удивительно, каким причудливым образом адаптируются порой на российской почве институты, которые давно и успешно функционируют на Западе. Сложно сказать, что тому виной, то ли «климат» у нас не тот, то ли отдельные «агрономы» действуют не по «науке», но здравые в общем-то идеи в нашей стране мутируют порой до неузнаваемости.

Взять, к примеру, институт сити-менеджеров. Согласитесь, благая, в общем-то, идея: нанять мэра города по контракту, совсем как любого другого служащего, невзирая на регалии и заслуги. Главное, чтобы он выполнял свои обязанности, профессионально руководил хозяйством вверенной ему муниципии. Ну а если не справится или однажды возьмет и зазнается — взять его и уволить. Запросто, как какую-нибудь секретаршу.

Впрочем, это только теоретически выглядит просто, как дважды два. На деле, как показывает суровая российская действительность, все оборачивается совсем не так, как задумано в успешной Европе или процветающей Америке. В подавляющем большинстве российских территорий, где власти уже угораздило запустить механизм сити-менеджеров, стоит такой шум и царит такой раздрай, что система управления там больше напоминает анархию времен батьки Махно. Ибо, как выясняется, в таких муниципалитетах на самом деле устанавливается двоевластие: да, мэра на хозяйство назначают, но и пост главы города никто не отменял, по закону, его продолжает занимать отдельный человек. В результате между поддерживающими двух градоначальников группами элит разворачиваются настоящие войны. Оба мэра то и дело сваливают вину за промахи в руководстве городом друг на друга, ну а многострадальные граждане муниципии и вовсе в замешательстве, они попросту не могут понять, кто из двух глав за что отвечает, к кому идти с жалобами и просьбами? Кто вообще в доме хозяин?

Для того чтобы выяснить подробнее, что это все-таки такое — институт сити-менеджеров, к чему это нововведение может привести в случае его внедрения в Екатеринбурге, мы пригласили к нам в редакцию признанного эксперта — директора Института муниципального управления Игоря Выдрина.

— Игорь Вячеславович, по-моему, путаница с наемными мэрами пока полная. Люди, далекие от хитросплетений во властных структурах, как мне кажется, вообще мало что понимают. Горожане привыкли к открытым выборам главы города. Они видят, кого избирают. А что в случае с сити-менеджером? Кто и как его назначает?

— Возможно, я кого-то удивлю, но сам термин «сити-менеджер» — скорее из журналистского, бытового обихода — наше законодательство его не использует. В законе речь идет о главах местных администраций, которые назначаются на должность в порядке заключения контракта. Я их называю «контрактниками».

История этого вопроса возникла в 2003 году с принятием закона об общих принципах организации местного самоуправления. В нем было сказано, что отныне в России вводится три варианта избрания глав муниципальных образований. Первый: главу избирает население, но возглавляет он при этом Думу, является ее председателем. Второй: главу избирают из числа депутатов, и он опять же становится во главе Думы. Есть еще и третий вариант, который используется сегодня в Екатеринбурге и большинстве муниципалитетов России. Когда мэра города избирает население, и он руководит администрацией — своего рода городским правительством. Возникает вопрос, а кому в таком случае возглавлять администрацию в первых двух случаях, коль скоро там главы МО являются председателями Думы? Вот тут и появляется фигура главы местной администрации, назначаемого по контракту, — так называемого сити-менеджера.

— И что в итоге, многие территории России отважились нанимать мэров по контракту?

— Сегодня в 17 процентах муниципалитетов России действует глава местной администрации — мэр по контракту. По большому счету, фактически эта схема не получила развития. Хотя о ней много говорили после принятия закона как о наиболее перспективной и современной, но, как оказалось, во многом впустую. На практике она уже довольно скоро показала свою нежизнеспособность.

— Но ведь, казалось бы, в теории все выглядит стройно, логично и красиво. Почему она не прижилась?

— На мой взгляд, потому, что этот механизм изначально таит в себе напряженность в отношениях главы муниципального образования и местной администрации. По большом у счету, конфликт их интересов заложен уже в самом фундаменте этой «постройки». К тому же закон нечетко регулирует, разграничивает их полномочия. Дело в том, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом. А глава администрации (тот самый сити-менеджер) выполняет исполнительно-распорядительную деятельность. Иными словами, оперирует всеми финансовыми ресурсами, местным бюджетом. Но при этом главы МО полагают, что они стоят над сити-менеджерами, а потому властные амбиции начинают брать верх, и между двумя руководителями разворачиваются настоящие баталии. Все столкновения конечно, как правило, сводятся к распоряжению бюджетными средствами. И тема этих взаимоотношений, поверьте, нисколько не надуманна. В отдельных муниципальных образованиях, как показывает практика, управление оказывается практически полностью парализованным.

— Думаю, многие наслышаны о том, какие конфликты существуют у наших соседей — в Тюменской, Челябинской, Пермской областях...

— Не так давно мы проводили у нас, в институте, встречу представителей Ассоциации городов Урала. На ней были и гости из Тюмени. Так вот они в красках поведали о том, как повсеместно была внедрена в Тюменском крае новая система. Там этот механизм был запущен явно под влиянием «настоятельных рекомендаций» областной власти. А закончилось дело тем, что как рассказывают представители Тюмени, в этом регионе сейчас руководители в кровь хлещутся между собой за то, кто из них главнее, чьи полномочия выше и кто, соответственно, должен распоряжаться деньгами.

Примеры Челябинской области ничуть не оптимистичнее. Я там был в начале апреля. В Верхнем Уфалее, Миассе существуют острейшие конфликты. В этих территориях колоссальные трудности управления.

— Скажите, а есть примеры, где главы дружат и сообща решают проблемы?

— Есть. В Нягани, в Ханты-Мансийском округе, глава и управляющий администрацией можно сказать, отлично ладят. Но, как я недавно узнал, и там для пользы дела все-таки решили перейти на прежнюю схему избрания главы города — самую на сегодня распространенную и проверенную временем.

— Пока элиты сражаются между собой, простой человек и вовсе оказывается в замешательстве, он не знает, к кому ему в принципе обращаться со своими проблемами. К какому главе? Кто главный в доме?

— Совершенно верно. Возьмем сегодняшнюю, классическую форму избрания главы, действующую в том числе и у нас, в Екатеринбурге. Все — от крупного бизнесмена до простого пенсионера — абсолютно четко представляют, что у нас есть высшее должностное лицо — глава города, в руках которого сосредоточены все ресурсы, и находятся все нити управления. Соответственно все успехи и неудачи горожане связывают с одним человеком. Иными словами, власть персонифицирована. Понятно, кто отвечает за происходящее в городе. А когда муниципалитетом управляют два человека, ответственность размазывается. По большому счету им в самый ответственный момент даже удобно сваливать вину за промахи в руководстве городом друг на друга. Что показал пример в Перми, когда там случилась трагедия в клубе «Хромая лошадь».

Возникает и еще одна проблема. Сити-менеджер, ведающий вопросами городского хозяйства — дорогами, школами, здравоохранением должен быть отличным профессионалом. Но ведь хозяйственника надо еще поискать. Кто у нас сегодня профессионалов готовит? Когда мы выбираем главу, то боимся не ошибиться, чтобы это достойный и компетентный был человек. А тут возникает вопрос, а где найти двух компетентных, уважаемых людей, которые бы к тому же между собой полномочия и власть поделили, и работали бы на благо города?


— Думаю, нельзя сбрасывать со счетов и то, что в борьбе за место сити-менеджера каждая из финансово-политических групп региона будет стремиться продвигать своего ставленника. А это дополнительный источник напряженности. И неизвестно, кто вообще в итоге займет это кресло.

— Безусловно, возникает несколько центров влияния. Какой из них перетянет? У конфликта не может быть будущего. Многолетний опыт противостояния между областной властью и Екатеринбургом показал, что на пользу региону в целом это явно не пошло. Хотя многие при этом только потирали руки ...

Сегодня, как мне представляется, региональная власть и власти Екатеринбурга конструктивно взаимодействуют. И это нужно поддерживать, это идет на благо города, всей территории области, в этом перспектива ее развития. За этим будущее, а не за тем, чтобы взять и назавтра неожиданно ввести должность сити-менеджера. Причем, поспешно, непродуманно. Этот механизм для начала должен доказать свою жизнеспособность. Сейчас у нас в области от 15 до 18 муниципальных образований из 93-х, где дуализм власти существует, но опыт их деятельности до сих пор не исследован. Так, недавний пример с мэром контрактником в Заречном показал, что он в результате подал в отставку.

На открытых народных выборах главы по классической схеме и многообразие кандидатов значительно шире, мы выбираем главу не с узкой скамейки «запасных», как в случае с сити-менеджерами. Когда 20 назад лет назад мы стали переходить к демократическим преобразованиям, то выборы расценивались как огромное достижение. Людям предоставили ценнейшее право — самим определить, кто будет руководить городом, в котором они живут. Они доверяют этому человеку, и он в свою очередь чувствует ответственность. Я думаю, мы должны стремиться сохранить этот, проверенной временем механизм.