«Деловой квартал» и Михаил Старков: Продлить временное правительство

Назначая новых членов правительства, губернатор Александр Мишарин обещал проститься с теми, кому работа окажется не по плечу. По общему мнению, список лидеров и аутсайдеров у него уже сложился. Через год после смены власти в Свердловской области «ДК» составил рейтинг команды губернатора (подробнее см. с. 32), опираясь на оценки экспертов из бизнес-сообщества, чиновников и общественных деятелей. Многие из них поделились своим мнением, кто из команды г-на Мишарина отличился, а кто попал в группу риска, как работают в «белом доме» и каковы условия выживания там.

Первый этап правления губернатора Александра Мишарина уложился между двумя визитами на Урал премьера Владимира Путина. Оба раза политики встречались один на один, чтобы обсудить текущие дела. В декабре 2009 г. председатель правительства советовал г-ну Мишарину быстрее знакомиться с регионом. Новый губернатор рассказывал, как удалось вывести из кризиса Баранчинский электромеханический завод, сколько домов отремонтировали за 7,7 млрд руб. по программе реформирования ЖКХ и почему на базе «Уралхимпласта» создается химический кластер.

В ноябре 2010 г. Владимир Путин хвалил губернатора за инновации, рост производства на 15% и строительство 1750 тыс. кв. м жилья (больше, чем в докризисном 2008-м). Ложкой дегтя оказался неработающий спортивный центр в Верхней Салде, о котором г-ну Путину рассказали рабочие. Уезжая, он рекомендовал губернатору запустить объект до нового года.

Государство — это он

Олег Чиркунов, губернатор Пермского края, написал в своем блоге 22 ноября 2009 г.: «В пятницу в коридорах правительства столкнулся с Александром Мишариным. У него в понедельник инаугурация, а он, как человек ответственный, еще завершает свои дела в правительстве». И добавил в комментариях: новому губернатору понадобится два года, чтобы «система заработала», лишь после этого у него «появится время думать».

И сторонники, и противники Александра Мишарина убеждены, что систему управления он скопировал с полувоенной организации РЖД. Весь первый год его правления бюрократическая машина, и так недостаточно поворотливая, работала от ручного привода. Если прежний губернатор Эдуард Россель за неделю рассылал министерствам и ведомствам по 2-3 письма с визой, каждое из которых исполнялось без промедления, то циркуляры г-на Мишарина начали поступать непрерывно, и чиновникам пришлось выстраивать их в очередь (важные, средней важности, совсем неважные). Бывали дни, когда председатель правительства Анатолий Гредин наведывался в резиденцию губернатора по три раза, чтобы, дождавшись приема, получить инструкцию. Сам губернатор, работающий допоздна, через руководителя администрации Вячеслава Лашманкина мог позвонить министру ночью, если требовалось что-либо выяснить.

Чиновникам, привыкшим брать тайм-аут на подготовку, такие консультации пришлись не по вкусу. У губернатора, впрочем, не было задачи облегчить подчиненным жизнь. Череда кадровых перестановок, случившихся в 2009-2010 гг., подтверждает, что он легко расставался с сотрудниками, не готовыми работать в предлагаемых обстоятельствах. Отчасти поэтому новая команда министров и чиновников областной администрации, сменившая чиновников Росселя, получила название «правительство переходного периода». По общему мнению, Александра Мишарина, стремившегося обезопасить себя на первое время от интриг и подковерной борьбы, интересовали не столько профессиональные качества кандидатов, сколько их благонадежность. С другой стороны, у губернатора не было времени (и, наверное, желания) присматриваться к правительству Виктора Кокшарова, тем более что за некоторыми его членами (глава МУГИСО Алексей Молотков, министр здравоохранения Владимир Климин) тянулся след коррупционных скандалов. Проще было сказать: «Всем спасибо!» — и начать с чистого листа.

Кандидатов, фамилии которых появились на чистом листе, наблюдатели поделили на три группы. Первая — соратники губернатора по работе на железной дороге или просто люди, которых он считает своими (Анатолий Гредин, Константин Колтонюк, Владимир Левченко, Вячеслав Лашманкин, Сергей Шинкаренко). Вторую группу (Алексей Бадаев, Аркадий Белявский, Александр Петров, Леонид Рапопорт, Сергей Черепанов) составили кандидаты, рекомендованные г-ну Мишарину людьми, заслуживающими доверия. Сюда же можно отнести Ирину Богданович, назначенную министром информационных технологий и связи. В середине 2000-х гг. она работала в компании «Микротест», выполнявшей ИT-проекты для Свердловской железной дороги, а в 2010 г. «Микротест» выиграла тендер на разработку проекта «Электронное правительство».

Третья группа — чиновники из прежнего состава (Илья Бондарев, Дмитрий Ноженко, Михаил Максимов, Александр Харлов, Владимир Власов и др.). Часть из них осталась на своих местах, остальные поднялись по служебной лестнице.

Эксперты оценили правительство как слабое — и в частностях, и в целом, ибо единой команды не сложилось. Главной проблемой кабинета министров, возглавляемого г-ном Грединым, считают ситуационное управление — большинство чиновников начинают искать решение, когда проблема уже возникла. В этом не было бы ничего предосудительного, если бы основную часть времени чиновники работали по долгосрочному плану, однако, по оценкам, плановая деятельность занимает не более 25% времени. По сути, это короткие переходы от одного аврала к другому, из-за чего в правительстве делается много ненужных, бесполезных или противоречащих друг другу работ.

Уволить половину чиновников

По общему мнению, в конце губернаторства Эдуард Россель ограничивал инициативы министров, и в этом смысле его отношения с правительством мало отличаются от тех, что сложились при Александре Мишарине. Предприниматели, которые в прежние годы могли рассчитывать на содействие власти, говорят, что работа чиновников стала менее эффективной (с точки зрения результата), а люди из правительства — что эффективность, наоборот, повысилась (с точки зрения процесса). И те, и другие правы по-своему.

Сторонники губернатора полагают, что основной плюс в работе нового правительства — больший охват федеральных органов власти, позволяющий привлекать федеральные деньги на строительство дорог, решение проблем моногородов и финансирование масштабных проектов вроде «ИННОПРОМа». И в целом деятельность чиновников стала системной и контролируемой. Оппоненты указывают, что из двух мотиваций — кнут и пряник — г-н Мишарин выбрал только кнут, благодаря чему чиновники, потерявшие право на ошибку, предпочитают оставаться исполнителями.

Комментируя ситуацию, эксперты делают вывод: для эффективной работы правительства одной только замены сотрудников недостаточно — каким бы результативным ни был предприниматель, систему власти ему не изменить. Один из вариантов переделки бюрократического аппарата, устаревшего еще при г-не Росселе, предусматривает изменения в структуре органов власти, сокращение штатов и переход министерств от процессного метода управления к проектному.

Областной кабинет министров можно выкроить по образцу федеральных органов власти, объединив несколько административных единиц в одну. Например, министерство экономики — с министерством международных и внешнеэкономических связей и комитетом по развитию предпринимательства, передав часть их функций общественным организациям (с тем же успехом можно объединить министерство промышленности с министерством торговли, питания и услуг). Такая реорганизация позволит устранить конкуренцию между ведомствами, сделать результаты их работы прозрачными и наладить взаимодействие, которому сегодня мешают амбиции руководителей.

Сокращение штатов необходимо, уверяют эксперты. По оценкам, 70% бумаг, которые генерирует правительство, — это внутренние письма, циркуляры и распоряжения. Другими словами, система загружает работой саму себя. При этом письма губернатора доходят до министров за четыре дня. По общему мнению, число сотрудников министерств, тратящих усилия понапрасну, можно сократить вдвое — вместо 9 тыс. человек останется 4,5. Если фонд оплаты труда не изменится, кадровая служба сможет подбирать специалистов более высокого уровня.

Судя по всему, эта проблема занимала мысли губернатора. Придя к власти, он объявил одним из приоритетных проектов «Электронное правительство», включающее три направления: оказание государственных услуг населению, собственно электронный документооборот внутри правительства (и с органами управления в муниципалитетах) и взаимодействие между правительством и бизнесом. Подобные разработки используются в Нижнем Новгороде, Перми и наиболее успешно — в Казани. Под новые цели создали министерство информационных ресурсов и связи, которое, как полагают эксперты, с поставленной задачей не справилось. По мнению ИT-специалистов, знакомых с проблемой, проект «Электронное правительство» можно было реализовать за год.

Герои положительные и отрицательные

Работу правительства в 2010 г. губернатор признал успешной, поставив ему (и себе) в заслугу вывод Свердловской области из кризиса. «Мы спасли людей от фатальных потерь (сравните с 1998 г.), сохранили сбережения, свели к минимуму безработицу, практически ликвидировали долги по заработной плате, обеспечили промышленный рост. 15% — это хороший показатель. Стало больше рождаться детей, сократилась очередь в детские сады, получили квартиры нуждающиеся ветераны Великой Отечественной войны», — записал он в своем блоге 23 ноября, упомянув проекты, которые будут определять лицо области в XXI в. (скоростные магистрали, выставочный центр «Евразия-Экспо», производство современных лекарств и медицинской техники и др.).

Опрошенные «ДК» эксперты не взялись объяснить, как усилия чиновников повлияли на производство и демографические показатели. Большая часть реализованных (в основном или полностью) проектов относятся скорее к политической сфере: кадровые перестановки в органах законодательной и исполнительной власти, новый Устав Свердловской области, переход к однопалатному парламенту, утверждение в Екатеринбурге института сити-менеджера, замена мэров в областных городах, раскрутка УрФУ и пр.

Сравнивая реальные достижения, наблюдатели пришли к выводу, что больше других преуспели подразделения финансово-экономического блока (министерство экономики, министерство финансов, министерство международных и внешнеэкономических связей, МУГИСО и бывший комитет по развитию предпринимательства). Михаила Максимова, министра экономики, который формально подчиняется Анатолию Гредину, а фактически — непосредственно губернатору (особенно в вопросах развития региона), считают адептом проектного подхода, элементами которого применительно к работе правительства стало появление инновационного портала www.U2020.ru, введение индивидуальных KPI для министров и создание ОАО «Корпорация развития Среднего Урала», призванного продвигать крупные инфраструктурные проекты. Г-н Максимов отвечал и за выставку «ИННОПРОМ-2010», организованную за четыре месяца.

Интересно, что Михаилу Максимову губернатор поручил вторую фазу переговоров с Аркадием Чернецким по поводу его ухода с поста мэра Екатеринбурга, когда Вячеслав Лашманкин, глава администрации, провалил начало операции «Сити-менеджер». По сути, считают эксперты, министр экономики выступил гарантом исполнения обязательств для обеих сторон, которые прежде не могли найти общего языка.

Проблема Константина Колтонюка, по мнению наблюдателей, в том, что он не стал менять заместителей, работавших в правительстве Виктора Кокшарова. Теперь политику министерства финансов определяют они. Отчасти поэтому г-н Колтонюк затянул размещение облигационного займа Свердловской области 2010-2011 гг. (оптимальным сроком считался сентябрь-октябрь, в ноябре ставки выросли), сделав непрозрачным конкурс между банками. Между тем идею облигационного займа финансисты считают важной — собственных средств Свердловской области не хватает, а эффективно управляя долгом, развитие территории можно ускорить. На финансирование стратегических проектов направлена и реорганизация ГУПов, начатая главой МУГИСО Владимиром Левченко. По оценкам, речь идет о 15-20 млрд руб., вырученных за счет продажи предприятий и недвижимости, которая находится в казне. Эксперты сомневаются, что Александру Харлову, министру международных и внешнеэкономических связей, удастся выполнить плановый показатель по привлечению иностранных инвестиций, но полагают, что губернатор оценит его работу с потенциальными партнерами региона из других стран.

В реальных секторах экономики (которые курируют министерство промышленности и науки, министерство торговли, питания и услуг, министерство сельского хозяйства, министерство строительства и архитектуры и др.) успехов меньше. По мнению экспертов, Александр Петров, министр промышленности и науки, в прошлом — успешный предприниматель, не добился заявленных результатов, связанных с модернизацией старых заводов и подъемом инновационного машиностроения. В «белом доме» рассказывают байки о том, как на совещаниях г-н Петров путал технопарки с кластерами. Рост промышленного производства, почти вдвое перекрывающий плановый показатель, установленный министру губернатором, аналитики объясняют оживлением рынков после кризиса. Некомпетентность министра сельского хозяйства и продовольствия Ильи Бондарева, считают аграрии, отчасти компенсируется его масштабными проектами зарыбления водоемов, хотя в сельском хозяйстве области узкое место — выращивание зерна. От Михаила Жеребцова, министра строительства и архитектуры, в начале 2010 г. ушел заместитель и главный архитектор области Григорий Мазаев, которого тот затем вернул, пригласив стать советником, при этом других замов г-н Жеребцов не тронул (все эти действия эксперты расценивают как управленческую слабость). Дмитрия Ноженко, министра торговли, отмечают как образцового аппаратного чиновника, прошедшего все ступени карьерной лестницы, начиная с небольшой должности в городской администрации.

В социальном блоке (министерство культуры и туризма, министерство здравоохранения, министерство социальной защиты) эксперты выделяют в положительном смысле только Аркадия Белявского, министра здравоохранения. Возможно, потому, что в отличие от своего предшественника, развивавшего бизнес за счет административного ресурса, г-н Белявский, по общему мнению, ни в чем предосудительном не замечен. Крайне негативную оценку получил министр культуры и туризма Алексей Бадаев. Такое мнение высказали и люди, далекие от культурной среды, и представители театрального цеха. Первые судили о работе г-на Бадаева по скандалам, связанным с музыкальной школой и Театром эстрады, вторые руководствовались собственными впечатлениями. И все сошлись во мнении, что Алексей Бадаев — кандидат на увольнение номер один.

Теряет позиции и Александр Александров, замруководителя администрации губернатора — его считают ответственным за провал PR-компании «Новые дороги». По некоторым данным, один из докладов, которые чиновник составляет для первого лица, не понравился президенту Дмитрию Медведеву. Говоря об администрации, эксперты поставили плюс только Вадиму Дубичеву, заместителю Вячеслава Лашманкина. Назначение самого г-на Лашманкина на должность главы администрации продолжают считать серьезной кадровой ошибкой Александра Мишарина, принесшей невосполнимый урон его имиджу.

Подправлять имидж губернатор тоже начал вручную — завел блог и стал чаще встречаться с журналистами.