Леонид Волков: Главное — создать прозрачные правила игры

На вопросы информационно-аналитического агентства «УралБизнесКонсалтинг» ответил депутат Городской думы Екатеринбурга, заместитель генерального директора компании «СКБ Контур» Леонид Волков.

— Леонид Михайлович, в последнее время тема создания «электронного правительства» становится все более актуальной как на федеральном, так и на местном уровне. Как Вы, специалист в области IT и депутат, оцениваете нынешнее состояние дел в этой сфере? Принимаете ли участие в формировании региональной политики в этом вопросе?

— Действительно, в последние недели мне пришлось очень плотно столкнуться с этими проблемами. Сейчас практически все свободное от основной и депутатской работы время я посвящаю консультированию по вопросам создания работоспособной системы электронного правительства. Если быть более точным, рассказываю о подсистемах электронных государственных (или муниципальных) услуг. Интерес к этому вопросу проявляют самые различные уровни власти — от муниципального до федерального.

Очевидно, что этот интерес был стимулирован президентом Дмитрием Медведевым. Его ставшая уже знаменитой фраза «Ни фига мы не продвинули» метко охарактеризовала состояние дел с внедрением электронных государственных услуг в России. На данный момент мы реально скатываемся к концу первой сотни государств по «е-готовности», а любое взаимодействие с государственным органом ведется только через массу бумаг.

Можно говорить о том, что до последнего времени все программы просто саботировались. Хороший пример победы коррупции — это, конечно, федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010)». Хотя 2010 год еще не наступил, о программе, на которую было потрачено около 50 миллиардов рублей, все предпочитают просто не вспоминать. В рамках этой программы не было сделано ничего (точнее, ничего работающего), хотя все конкурсы были сыграны и все деньги освоены.

Хочется надеяться, что новый всплеск интереса к этой теме принесет реальные плоды. Во всяком случае, на уровне Свердловской области и города Екатеринбурга я вижу реальное желание создать работающие системы электронных государственных услуг.

— На каких принципах, на Ваш взгляд, должны строиться «электронное правительство» и «электронный муниципалитет»?

— Пример «Электронной России» должен был научить правительство, как не надо заниматься государственной информатизацией. Главное правило здесь: не надо раздавать деньги ведомствам в надежде, что они их эффективно потратят и создадут работающие и полезные решения. Для оказания услуг надо привлекать тех, кто умеет их оказывать, — частный бизнес. Именно он должен разрабатывать программное обеспечение, предоставлять услуги и обеспечивать их качество. Главное — создать прозрачные правила игры.

Примером могут служить те сферы госуслуг, где электронный документооборот уже внедрен. Такая система с 2002 года работает в Федеральной налоговой службе, с 2005 года — в Пенсионном фонде России, с 2006 года — в Росстате. Во всех этих ведомствах работа строится на одних и тех же принципах: услуги оказывают частные операторы, которые конкурируют между собой. Государство не тратит ни копейки.

Есть другой пример — Фонд социального страхования Российской Федерации. Это единственный крупный получатель обязательной отчетности юридических лиц, который принимает данные только на бумаге. Сейчас это ведомство просит выделить бюджетные средства для его «информатизации». При этом с 2004 года операторы систем электронной отчетности обивают пороги в ФСС, предлагая всё сделать бесплатно, лишь бы только ФСС раскрыл и стандартизовал входные форматы данных для своей информационной системы, как это сделали все остальные ведомства.

Но разработчиком этой системы является московская фирма «НИСТ», которая считает форматы данных своей интеллектуальной собственностью. Эта компания традиционно выигрывает все конкурсы на развитие информационной системы ФСС. Можно предположить, что именно под нее и «выбиваются» деньги из бюджета. Конечно, они будут освоены, но вот результат вызывает большие сомнения. Ведь заместитель председателя правления ФСС, курирующий информатизацию, С.С. Ковалевский до прихода в ФСС много лет проработал в НИСТе, который сам же и основал когда-то.

— То есть государственные услуги должны быть переданы на аутсорсинг?

— Не сами услуги (их может предоставлять только государство), а обеспечение доступа к услугам. Эта сфера должны быть конкурентной. Для этого надо менять глобальную логику подходов, менять правила игры, — если действительно хочется создать электронное правительство, то первым делом надо перестать давать на него деньги. По крайней мере в той части, которая касается предоставления государственных услуг. Всё — на аутсорсинг!
В условиях кризиса, в условиях низкого спроса на внешних рынках сюда сразу прибегут десятки софтверных и сервисных компаний, и автоматизировать процессы предоставления услуг они уже будут не на основании неграмотных ТЗ, написанных государственным заказчиком (зато по ГОСТу), а так, как нужно им самим, чтобы оптимизировать свои затраты.
Так произошло с одной конкретной государственной услугой для юридических лиц (сдача отчетности и предоставление информации из госреестров), и так могло бы произойти со всеми остальными государственными услугами для юридических и физических лиц — вплоть до той самой регистрации автотранспорта.

— Что же мешает внедрению этих принципов?

— Мне кажется, что коррупция слишком соблазнительна.
Если у нас сохранится знак равенства между понятием «разработка и внедрение электронных государственных услуг» и понятием «автоматизация за бюджетные деньги», то так и будет «ни фига не получаться».

— Что же в этой ситуации стоит делать государству?

— Государству надо направить свои усилия и финансовые возможности на консолидацию информации и повышение качества информационных ресурсов. Не софт писать (или заказывать) — и то, и другое государство делает одинаково плохо, — а сами информационные ресурсы развивать, с которыми этому софту предстоит взаимодействовать. Нынешнее состояние баз данных в целом по стране характеризуется одним примером. В неком муниципальном образовании решили подсчитать число земельных участков. По данным Роснедвижимости их оказалось примерно 49 000, по информации Росрегистрации — примерно 15 000, а в базе налогового органа после консолидации двух вышеупомянутых баз по единственному ключу — кадастровому номеру — осталось всего 8000. Именно по такому количеству участков был в итоге начислен земельный налог.

Вот чем надо заниматься: сажать людей на обработку данных, на перевод архивов в электронный вид, на консолидацию баз данных, на разработку единых форматов импорта/экспорта, на восстановление утерянных связей между информационными ресурсами.

— Какова же суть предлагаемого Вами решения? Что Вы советуете тем органам власти, которые консультируете?

— Система электронных государственных услуг должна быть открытой, расширяемой, способной к саморазвитию. Собственно оказание услуг должно быть возложено на профессиональные компании — сервис-провайдеров, работающих на конкурентной основе. Организатор системы должен создать все необходимые инфраструктурные подсистемы для того, чтобы бизнес мог прийти в эту сферу.

Во-первых, необходимо создать единую подсистему аутентификации (все субъекты системы должны быть занесены в единую базу данных, идентификатор в этой базе данных должен быть единственным и достаточным обязательным атрибутом для пользования любой услугой; в идеале фактором аутентификации должен быть сертификат ключа ЭЦП, но возможна и двухуровневая система: логин-пароль для доступа к сервисам, не требующим юридической значимости, и сертификат для более «продвинутых» сервисов).

Во-вторых, нужна единая подсистема документооборота (универсальное решение по юридически значимому обмену документами с фиксацией всех этапов прохождения электронных документов, гарантированной доставкой, отказоустойчивостью; универсальность подразумевает, что любая конкретная электронная услуга может быть «разложена» в последовательность передачи по определенному регламенту формализованных или неформализованных электронных документов).

В-третьих, не обойтись без системы форматов, форм и справочников (для каждой услуги, для каждого информационного ресурса, к которому предоставляется доступ, мы должны иметь открытое и однозначное описание форматов автоматизированного взаимодействия с этим информационным ресурсом).

И наконец, должна быть разработана и внедрена инфраструктура подключения новых сервисов.

— Как эта система будет работать?

— Выглядеть работа системы в идеальном состоянии, после завершения всех этапов ее развития, будет следующим образом: у каждого участника системы есть ЭЦП, каждая услуга описана в терминах регламента документооборота, форм документов, стадий прохождения документов через чиновников; по этим описаниям сервис-провайдеры реализуют и предоставляют конкретные услуги; пользователи свободны в выборе конкретного сервис-провайдера для конкретной услуги (смотря у кого дешевле, удобнее, функциональнее и т.д.). Доступ к услугам осуществляется через портал госуслуг муниципалитета, субъекта, страны. Новые услуги разрабатываются (т.е. описываются) по мере формирования потребностей у пользователей. А с помощью ЭЦП осуществляется заключение соглашений на участие в новых сервисах.

— Сколько времени займет реализация подобного плана? Сколько может стоить подобное решение?

— Без спешки и авралов подобный план можно реализовать менее чем за год. Если начать работу в январе 2010 года, то к октябрю-ноябрю уже можно представить вполне работающую систему предоставления государственных услуг. Конечно, в первый год вряд ли удастся реализовать в ней сразу все возможные сервисы. Да это и не нужно: достаточно сделать несколько наиболее востребованных сервисов для «пилотного» проекта. Впоследствии работающая система будет быстро обрастать все новыми и новыми решениями.

Главное в этом вопросе — это политическая воля и понимание механизмов работы подобных услуг.