«Заложена мина»: закон «О контрактной системе» принесет массу трудностей при реализации

1 января 2014 года на смену закону «О размещении заказов» (94 ФЗ) пришел закон «О контрактной системе» (44 ФЗ). Основное отличие нового документа заключается в введении антидемпинговых мер, системе долгосрочного планирования закупок и банковских гарантий. Кроме того, отныне заказчик не сможет отдавать контракт исполнителю, если тот был единственным участником конкурса, что приведет к серьезному затягиванию срока процедур. Также для удовлетворения требования нового закона необходима переподготовка специалистов. При этом закон все же принесет определенную пользу, но многие из существующих схем злоупотреблений никуда не исчезнут.

Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» был опубликован 12 апреля 2013 года. С 1 января нового года он заменил действовавший до сих пор 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». О необходимости введения нового закона в сфере госзакупок было много споров. Одни эксперты считали, что старую систему надо совершенствовать, а не ломать. Другие говорили, что новая схема позволит экономить значительные средства: директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики (ВШЭ) Андрей Яковлев называл цифру до 1 трлн руб. в год, сообщали ранее «Ведомости».

Несмотря на разногласия, документ все же был подписан и 1 января этого года вступил в силу. По словам главы департамента госзаказа Свердловской области Марины Трушниковой, новый закон регулирует весь этап закупки: от обоснования до контроля за исполнением.

«Самое главное — процедура контроля за исполнением контракта: усилена как предконтрактная, так и постконтрактная составляющая закупки», — отмечает она.

Что касается мер по защите заказчика, то новый закон позволяет бороться с фальсификацией банковских гарантий, говорит госслужащая. Также в законе усилены меры против сговора: учредители юридического лица — исполнителя не должны быть аффилированы с представителями заказчика, продолжает она. Кроме того, по словам Марины Трушниковой, с точки зрения сложности работы в законе выделен основный принцип — принцип профессионализма заказчика. «Его суть в том, что если годовой объем закупок заказчика превышает 100 млн руб., то он обязан создать контрактную службу, специалисты которой будут ответственны за удовлетворение той или иной потребности. Если же сумма не будет превышать 100 млн руб., то должен быть назначен контрактный управляющий — должностное лицо заказчика, ответственное за конкретную закупку. Следовательно, повышена ответственность», — отмечает чиновник.

Однако для появления данных работников необходимо проводить переподготовку кадров. «Готовых специалистов на сегодня практически нет», — говорит глава областного департамента госзаказа. До 2017 года лица, занимающиеся государственными и муниципальными закупками, должны пройти переобучение, которое займет от 72 до не менее чем 250 часов, поясняет Марина Трушникова.

Кроме того, из трудностей внедрения нового закона глава департамента называет большое количество подзаконных актов (сейчас их насчитывается порядка 37), появление которых необходимо постоянно отслеживать.

Также с новым законом увеличилось количество процедур. Ранее существовали конкурс, аукцион, запрос котировок и закупки у единственного поставщика, теперь же появились новые: запрос предложений, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс... «Это усложнение большинства процедур», — объясняет Марина Трушникова.

Следующую сложность госслужащая видит в требовании проводить торги конкурентным способом. «Если торги по определенным причинам не состоялись, то заказчик обязан заново провести процедуру. Он может торговаться так до трех раз и не может заключить контракт у единственного поставщика. Это ведет к увеличению сроков проведения процедуры. Мы примерно считали: если соблюдать все сроки, то одну процедуру можно торговать полгода», — продолжает директор департамента.

Необходимость соблюдения конкуренции может привести к тому, что на торги будут заявляться фиктивные участники, соглашается она.

Специалист в сфере госзакупок, юрист проекта «Роспил-УрФО» Екатерина Петрова говорит, что от системы планирования ждали большего, принципиально новых моментов там нет.

«Само планирование привязали к системе закупок. Раньше был отдельный бюджетный кодекс и отдельный закон, регулирующий процедуру назначения заказа. Особых новшеств здесь нет, но теперь заказчики должны планировать закупки, на этой основе разрабатывать планы-графики и все это публиковать. На самом деле, думаю, от планирования ждали большего», — отмечает она.

Гораздо более значительный интерес вызывают антидемпинговые меры (37 ст. 44 ФЗ), говорит юрист.

«ФКС (Федеральная контрактная система), по сути, признает демпингом любое снижение цены контракта более чем на 25%. Это достаточно жесткие меры. К примеру, на наших дорожных аукционах снижение цены на 30% — вполне нормальное явление. Там нет никакого демпинга, просто за счет нормы прибыли, за счет конкурентных преимуществ они могут снизить цену. Здесь же такие меры будут признавать демпингом, так что у исполнителей не будет стимула снижать цену», — говорит Екатерина Петрова.

Именно сама практика применения закона вызывает большее беспокойство, чем его содержание, отмечает финансовый аналитик Константин Селянин.

«Заявка может быть отклонена, если отсутствуют обоснования снижения цены более чем на 25%. Конечно, это является неким произволом. При исполнении законов с расплывчатыми формулировками всегда начинают возникать проблемы. Что значит обоснование такого снижения? Оно может быть как формальным, и тогда чиновник признает его достаточным, так и вполне реальным, но его могут счесть недостаточным. Конечно, заложена некая мина в этом законе. Процедура отклонения заявки недостаточно отрегулирована. Когда какой-то конкретный чиновник будет определять обоснованность или необоснованность снижения цены, у него может возникнуть коррупционная заинтересованность отклонять или, наоборот, не отклонять. Этот момент вызывает вопросы», — подчеркивает аналитик.

Кроме того, говорит Екатерина Петрова, новшества ФКС не ограждают систему от реального демпинга, например, по схеме «тарана». По этой схеме в конкурсе участвуют подставные организации, которые сначала сильно демпингуют, не давая торговаться нормальным компаниям, однако на второй части их убирают, и контракт почти без снижения получает «нужная» контора, говорит юрист.

Константин Селянин также уверен, что возможность хищений сохраняется из-за имитации конкурсных процедур.

«Проблема в том, что процедуры могут быть сымитированы. Главным будет не честность проведения таких торгов, а правильная их документация. Здесь очень многое будет зависеть от органов, которые будут проверять реальное положение вещей. Не будет ли так, что выигрывать контракт будут очередные «братья Ротенберги», а потом передавать на исполнение субподрядчикам? Если контролеры захотят найти нарушение, они смогут его найти, но если их глаза будут закрыты крупными купюрами, то тогда рисованные конкурсы будут продолжаться», — резюмирует эксперт.

Острой необходимости заменить закон о госзакупках законом о ФКС не было, говорили ранее многие юристы и специалисты по закупкам.

«Предыдущий закон работал 8 лет. Конечно, в чем-то он был непроработан, но за это время сложилась практика работы, в том числе и в арбитражном суде, а сейчас ее не будет. Заказчики скоро начнут работать по новой системе, а закон не просто сырой, он недоработанный», — заключает Екатерина Петрова.

Андрей Пермяков